煤電聯動政策為何失靈（言論）

煤電聯（lián）動政策為何失靈（言論）
楊平 《 中國能（néng）源報 》（ 2011年10月31日   第 18 版）

　　煤電聯動政策出台於2004年底，是為了解決煤電煤電矛盾而製定的過渡性政策。從2005年5月2009年11月（yuè），國（guó）家共實施了5次煤電（diàn）聯動。但電價的上調幅度大大低於煤價的（de）上漲幅度，遠不能彌補因煤價上漲造成的火（huǒ）電企業成本費用（yòng）的增加。
　　從執行情（qíng）況（kuàng）看，國家出於控製CPI上漲、宏觀經濟調控等因素（sù），該（gāi）政策（cè）在實施過程中（zhōng）逐（zhú）步（bù）出現聯動不及時和聯動幅（fú）度（dù）不到位的情況，至後期基本無法執（zhí）行，致（zhì）使火電企業獨力麵對煤價大（dà）漲造成的經營困局。
　　煤電（diàn）聯動存在誤區
　　煤電聯動政策的一個基本思路是通過最終上（shàng）漲電價，讓普通消費者承擔一部分的電煤上漲成本。但是筆者認為煤電聯動政（zhèng）策在這點上（shàng）存在明顯誤區，而這也導（dǎo）致了煤電聯動政策無法徹底（dǐ）執行。
　　第（dì）一（yī），按相關（guān）說（shuō）法，漲電價的依（yī）據之一是我國能源價格水平長期偏（piān）低，應該逐步與國際能（néng）源產品價格接軌並將能源資源的外部成本體現在價格中（zhōng）。雖然當年我國能源資源價格偏低、沒有與國際接軌，但當時老百姓的（de）收入水平也同樣處於對應的低水平，如果要聯動，也應該是“煤電薪聯動”，即最終為資源價格上漲（zhǎng）埋單的老百（bǎi）姓（xìng）的收入（包括（kuò）退休工資（zī））也應該聯動。第二，煤炭等礦產資源是屬於全民所有的資源。近年來煤價飆升，煤企（qǐ）利潤暴漲，而這些利潤基本（běn）不是（shì）企業通過提高（gāo）效率創造的，而是（shì）自然資源的稀缺性導致價格大幅上漲即資源的增值形成的，而資源（yuán）的增值部分理應是全體人民共享（xiǎng）而不是企業獨有。
　　現（xiàn）實情況是，廣大人民不但沒有享受（shòu）到資源增值的成果，反而要為煤（méi）價上漲導致（zhì）的（de）電價（jià）上漲埋單（dān），這完全（quán）不合理。再（zài）結合我國長時期麵（miàn）臨的流動性過剩的背景，煤電聯動政策（cè）初衷是想（xiǎng）讓市場在資源配置上發揮基礎性作用，實際上卻變成向全社會傳導資源漲價（jià）影響，這必然對CPI上行產生助力，無法（fǎ）執行也就（jiù）可以理解了。
　　煤電市場具有特殊性
　　那煤電聯動實施後為什麽煤價一直大漲微跌，幾乎單邊上揚呢？其中原因眾多（duō），現筆者主要從電（diàn）煤需求（qiú）價格彈（dàn）性和供給價格彈性角度（dù）作一簡要分析。
　　改革開放（fàng）中推進國有企業改製的目的（de）就是要讓企業成為（wéi）自主經營、自負（fù）盈虧的（de）法人主體（tǐ）。但當前火電企業（yè）作為市場經濟（jì）中的生產經營主體特征不明顯，因為他們不能夠（gòu）根據原材料價格和供給量、產品（pǐn）售價和自身財務狀況來決定企業生產與否、生產多少，而是被動（dòng）地作出經濟決策，為（wéi）國有資產減（jiǎn）值的結果代人受過。按照政府和電力調度（dù）部門（mén）的指令，無論煤價高低都必須發電，因此（cǐ）電煤的需求量是一定的（de）並隨著全社會用電量的逐年增加而增（zēng）加，電煤的需求價格彈性係數很小，即（jí）缺（quē）乏彈性。
　　推（tuī）進某類（lèi）產品的市場化改革必須要價值規律起作用。煤炭這種資源類產品（pǐn）與普通（tōng）商品有顯著的不同點，普通商（shāng）品比如蔬菜水果，生產多了價格下降，因為不降價賣出就隻有（yǒu）爛掉（diào），生產少了而需要（yào）的人多價格就會上漲，這就是供需關係變化決定均衡價格。電煤的不同之（zhī）處在於價格隻有不斷上漲才能維持原來的供應量，否則供應就會減少，因為煤炭是（shì）稀缺的，且對火電廠來說沒有替代品（pǐn），隨著時間的推移它埋在（zài）地下質量不會（huì）變壞，且這種資源如果不開采出來它依然屬於煤企擁有，隻不（bú）過是遞延實現它的價（jià）值兌現而已。而煤企對煤價長期（qī）走高的預期是一致的，價格適度上漲並不能對煤企增加電煤供（gòng）應量產生強刺激作用。因此電（diàn）煤的供給價格彈性也（yě）很（hěn）小，即缺（quē）乏彈性。
　　在調節電煤供需方麵出現市場失靈的情況下，就要靠政府調（diào）控。而作為管理者，包括價格管理部門（mén）、經（jīng）濟運行（háng）管理部門和國有企業考核（hé）部門等，一邊讓火電企業不計虧損（sǔn）必（bì）須發電，一邊出台重點合同煤價實行雙規製，一邊根據（jù）利潤（rùn）指標重點考核（hé），這（zhè）導致（zhì）調控方向沒有形成一致性，而最終形成了（le）非市場（chǎng）非計劃的尷尬局麵。
　　煤電矛盾是深層（céng）次矛盾的體現
　　目前這種火電企業巨虧、煤炭企業暴利格（gé）局是由我國資源配（pèi）置體製的現（xiàn）狀決定的。多數省（shěng）份骨幹火電企業主要（yào）隸屬於五大發電集團等（děng）央企，而煤炭企業除神華、中煤、等少數央企外基本全（quán）都是地方企業，煤（méi）肥電瘦是央地深層次（cì）利益博弈的結果。
    這其中有曆史的（de）沿革。解放前我國就已經有小（xiǎo）煤窯開（kāi）采（cǎi）和小水電（diàn）建設，因此解（jiě）放後基本延續了地方（fāng）上管小（xiǎo）煤礦和小水電的資源配置權，1998年國家解散煤炭部並將所屬的國有（yǒu）重點煤炭企業（除神華集團（tuán）公司等6家特大型（xíng）企業外（wài））全部下放地方（fāng）管理，因此煤炭基本上屬於地方管（guǎn）理。
　　而現在在我國能源工業中占絕對比例的石油、天然氣、大水電、核能等都是解放後由中央政府投入人力、物力組織實施的（de），這部分資源配置（zhì）權自然而然就歸中央政府。
　　目前（qián）各省雖然擁有開發這些項目的資（zī）金實力但卻沒（méi）有相應（yīng）的（de）資源配置權和收益權。各省對（duì）央企把本地的石油、天然氣、大水電拿走隻（zhī）給地（dì）方留一點點稅收頗有微辭，部分省甚（shèn）至下至地市州還出台過自然資源開發補償費收取辦法，後來（lái）被國家叫停，實（shí）際上反映（yìng）出地方（fāng）對國家把控（kòng）地方所屬區域內（nèi）資源的配置權和收益權不（bú）滿（mǎn）。
　　我國煤電矛盾由來已久，但為什麽政府一直沒有進行（háng）相關的政策調整呢？
　　（一（yī））相關政府部門曆來重一次能源和能源總量，輕二（èr）次能源和（hé）各能源品種之間（jiān）的公平性，他們的注意力主要是關注我國總體能源供給（gěi）能否滿足國民經濟發展的需要，特別是在目前石（shí）化能源需要大量進口的情況下，至於煤電之間（jiān）的矛盾在我國能源發展中屬於次要矛盾。
　　（二）雖（suī）然國家（jiā）成立了能源局來專門負責（zé）全國的能源工作，但實際上能（néng）源工作管理職（zhí）能分散在國家發（fā）改委有關司（sī）局（jú）、國土資源部、財政部、建設部等十多個部委（局），橫向協調（diào）難度大。
　　（三）最困難的是煤電（diàn）矛盾涉（shè）及中央與（yǔ）地方矛盾，隻有政（zhèng）府更高層（céng）麵才能出麵（miàn）解決。
　　改革資源收益分成
　　我國電力體（tǐ）製改革啟動後由於後（hòu）續改革措施沒有跟（gēn）上，現在成了一鍋夾生飯。而筆者認為真正的解決方法是要從源頭（tóu）治理，從國家層麵（miàn）重新調整資源的配置權、收益權，樹立資源（yuán）所有權的全（quán）民意識。
　　中央政府代（dài）表人（rén）民行使（shǐ）配（pèi）置權、收益權並根據規模大小可委（wěi）托省級政（zhèng）府代管，建立完善（shàn）的收益分（fèn）成製度，徹底改變原來采用（yòng）的簡單稅收製（zhì）度代替資源收益分配製度的方式。對資源型企業基本實行核定成本加合理利（lì）潤（rùn）方式，資源增值收益國（guó）家拿大頭，各級地方政（zhèng）府按比例分成。
　　隨著我國經濟社會的快速（sù）發展，必須根據我國實際情況，在保障（zhàng）能（néng）源供給，體現公平合理的基礎上，適度按市場化的要求進行資源配置，建立符合我（wǒ）國國情的煤電體製機製。

（作（zuò）者為國家發改委能源研究所“西部之光（guāng）”訪問學者（zhě）、川投集團能源部（bù）副經理。）